区间目标下的中国经济增长与财政优化政策

近期，中国政府工作报告（以下简称“报告”）在第十四届全国人民代表大会第四次会议上发布，报告全面回顾了2025年的政府工作，并明确了2026年经济社会发展主要预期目标。从报告来看，2026年作为“十五五”规划的开局之年，中国政府将在2026年延续“稳中求进”工作总基调，在设定经济增长目标时为“调结构、防风险、促改革”预留了弹性空间。同时，财政政策延续积极的基调，政策力度保持平稳。整体而言，在较强的政策定力和持续优化的债务结构支撑下，中国主权信用基本面保持稳固。 　　经济目标设定兼顾弹性与质量。2026年中国GDP增长目标设定为“4.5%-5%”的区间形式，并强调在实际工作中努力争取更好结果，反映出宏观调控范式从“锚定固定增速”的刚性目标，转向“弹性区间管理”的预期引导。“4.5%-5%”的经济增长既兼顾了与“中国2035年人均GDP翻一番”的远景目标衔接，又为当前中国经济形势预留了弹性空间。当前中国正处于新旧动能转换和地方债务化解的关键阶段，叠加地缘冲突、关税风险等外部不确定性，区间管理的经济增速有助于中国政府为“调结构、防风险、促改革”留出空间，引导经济从“追求数量扩张”转向“注重质量发展”。此外，报告强调发展新质生产力，坚持扩大内需，并提出深入整治“内卷式”竞争，反映出政策更倾向于推动经济内生动能的高质量发展。2026年CPI目标涨幅设定为2%左右，与去年保持不变，在“反内卷”政策延续及能源、金属等大宗商品的输入性通胀影响下，2026年中国GDP平减指数有望由负转正，消费价格有望合理温和回升。 　　财政政策延续积极基调，债务负担水平上升。2026年中国官方赤字率拟按4%左右安排，与2025年官方赤字率持平。考虑到名义经济增长，2026年财政赤字规模将扩大至5.89万亿元，比上年增加2,300亿元。从广义口径来看，2026年一般政府总收入（全国一般公共预算收入+全国政府性基金收入）为27.9万亿元，一般政府总支出（全国一般公共预算支出+全国政府性基金支出）为41.9万亿元，广义赤字规模为14万亿元，广义赤字率预计为9.5%，为近年来最高水平。可见中国财政政策依旧延续积极的基调，通过扩大财政支出盘子，以支持内需扩张。近年来，在扩张的财政政策背景下，赤字规模由政府举债弥补，这导致中国一般政府净债务/GDP比率持续上升。我们测算，2025年中国一般政府净债务/GDP比率为64%，2026年该比率预计将达到70%左右。尽管中国政府债务负担水平持续上升，但考虑到2026年财政政策不再进行“超常规”发力，我们预计未来政府债务负担上升将边际缓和。 　　债务结构持续优化。根据报告，2026年中国拟发行超长期特别国债1.3万亿元，用于支持“两重”建设和“两新”工作，规模与上年持平；拟安排地方政府专项债券4.4万亿元，用于支持重大项目建设、置换隐性债务和消化政府拖欠账款等，规模与上年持平；拟发行特别国债3,000亿元（较上年减少2,000亿元），用于国有大型商业银行注资，以增强银行体系抵御风险的能力，特别是在房地产调整和地方债务化解过程中的稳健性。此外，2026年赤字规模为5.89万亿元，这部分主要由中央政府发行国债弥补。合计来看，今年新增政府债务为11.89万亿元，若考虑今年仍有2万亿元可待使用的置换债，预计今年新增政府债务规模合计为13.89万亿元。相比起去年“超常规”的债务增量，今年债务增量略微有所下降。此外，防范和化解地方债务风险仍是今年财政重点工作，体现在新增地方政府专项债仍有相当部分用于置换隐性债务，坚决遏制违规新增隐性债务。值得注意的是，尽管近年来政府债务余额不断上升，但新增债务以国债为主，政府债务结构持续优化，中央政府持续加杠杆。我们测算，截至2026年末，国债余额占一般政府总债务比重将上升至43.6%。与全球主流国家相比，我国中央政府杠杆率仍处于较低水平，具备较大的提升空间。中央加杠杆有助于更好发挥中央统筹调控与跨周期调节作用，同时有助于减轻地方政府债务负担，进一步降低整体宏观债务成本。我们测算，在政府债务结构性优化和适度宽松货币政策的背景下，政府债务综合平均利息成本从2022年的3.09%降至2025年的2.73%，且预计2026年仍将保持在低位。 　　财政支出结构优化，资金使用提质增效。2026年全国一般公共预算支出规模达30.01万亿元，较去年增长4.4%。在财政支出盘子持续扩张的背景下，今年财政政策强调“提质增效”，其核心在于持续优化支出结构，提高资金使用效益。一方面，财政发力更加注重向社会民生和人的发展倾斜，明确提出“更加注重支持提振消费、投资于人、保障民生”。这意味着财政资源将重点投向促进就业增收、支持教育事业、提高医疗卫生保障、完善社保体系等领域，进而激发全社会消费内生动力。另一方面，财政支出在资金的使用效益方面也有新的要求，通过单列并提高用于项目建设的地方政府专项债券额度、完善专项债券项目负面清单管理、扩大“自审自发”试点等措施，激励项目储备充分、资金使用效益高的地区，推动专项债资金发挥政府投资撬动作用。此外，新型政策性金融工具额度提升并提前部署，旨在加强财政金融协同，更好地补充项目资本金，支持“十五五”重大项目建设和民间投资企稳回升。总体而言，2026年财政政策以结构优化与效益提升为核心驱动，聚焦民生保障与内需激发，并通过金融工具协同创新，确保资金精准高效地服务于国家战略和经济增长。以上举措有利于中国经济在复杂内外环境下实现质的有效提升和量的合理增长，并为“十五五”发展目标的顺利实现奠定坚实的财政基础。